Características de un sistema tributario y una reforma tributaria

Redacción INCP a partir de artículo publicado por CIAT 

Para más información consulte el artículo titulado “Sistemas Tributarios y Reformas Tributarias. Algunas Ideas del Tema (i)” publicado por CIAT. 

Sistemas Tributarios y Reformas Tributarias. Algunas Ideas del Tema (i) 

Se suele afirmar que un sistema tributario es un conjunto de tributos vigentes en un país, en un momento determinado.

Al hablar de un sistema tributario hay que considerar siempre la realidad en el cual se aplica. Por eso, se dice que por un lado existe un limite espacial, debido a que el mismo se aplica a un país concreto; y por el otro, un limite temporal ya que rige en una época determinada, es decir, sigue al tiempo.

La palabra sistema implica armonía entre los impuestos entre sí y entre los objetivos fiscales y extra-fiscales del estado.

Por su propia definición sistema implica que existan distintos elementos, que haya un enlace entre los mismos, un orden o forma específico, objetivos preestablecidos y comunes.  Por eso, la mayoría de las doctrinas afirman que llegar al sistema tributario es el ideal, pero lo que se tiene son regímenes tributarios, los cuales en muchos países se caracterizan por la imprevisibilidad, el cambio permanente y reformas tributarias con el único fin recaudatorio.

Algunos de los principios que debería respetar un sistema tributario ideal son:

  • Justicia y equidad en el conjunto de tributos (equidad horizontal y vertical).
  • Estabilidad, que sea previsible y brinde seguridad jurídica.
  • Neutralidad, vale decir promover la economía, no afectar decisiones de los agentes económicos.
  • Suficiencia para solventar funciones y servicios públicos.
  • Simplicidad comprensibles y fáciles de aplicar.
  • Certeza, es decir, normas claras y precisas.
  • Economicidad por la relación recaudación con los costos de administración del sistema.

Cada uno de estos principios tiene mayor preponderancia en las reformas tributarias que encaran los países, y muchos de los mismos, han ido variando con el paso de los años.

La Reforma Tributaria por definición consiste en la modificación de la estructura de uno o varios impuestos o del sistema tributario, con el fin de mejorar su funcionamiento para la consecución de sus objetivos.  Cada vez que se proponga una reforma fiscal deben existir ciertos elementos o pasos a seguir, los cuales son recomendables para su éxito y aplicación.

En primer lugar, la propuesta de reforma fiscal debe contar con una descripción del sistema impositivo ideal propuesto, es decir, qué se pretende hacer y a dónde se pretende llegar con la reforma.  Es clave realizar un muy buen diagnóstico del sistema vigente.

Al respecto en un trabajo titulado: Política Tributaria ¿Qué Gravar, Cómo Gravar, Qué Objetivos debe Procurar el Sistema Tributario?, escrito por Santiago Díaz de Sarralde Miguez[1]  se realiza un diagnóstico de la situación fiscal de América Latina y el Caribe; el mismo concluye de que existe presión fiscal relativamente baja: el 22,8% del PIB, 11,5% menos que la OCDE (2015). Sin embargo, existen grandes diferencias entre países en niveles de tributación (oscilan entre un 12,4% en Guatemala y 13,7% en la República Dominicana; hasta un 32,0% en Brasil, 32,1% en Argentina y 38,6% en Cuba). Además, hay en la región una mayor dependencia de la imposición indirecta (casi el 50% del total) y de la tributación sobre la renta de las sociedades que la OCDE. Por otra parte, hay una menor participación de la imposición sobre la renta personal (8,8% del total, 24% en la OCDE) y cotizaciones sociales (16,4% frente al 26,2%).

En el estudio, se destaca la elevada desigualdad en la distribución de los ingresos y escasa capacidad redistributiva de la política fiscal (en la OCDE la desigualdad -Índice de Gini es del 0,47- se ve reducida un 36%; mientras que, en ALC un 6% -partiendo de un Índice de Gini del 0,5-).

También, se alerta de la alta informalidad (un 41% frente al 17% de la OCDE) y una elevada evasión, especialmente, en el impuesto sobre la renta de las personas jurídicas.

Según el último estudio publicado de CEPAL la evasión en la región es del 6,7% del PIB.  Todo ello produce un alto impacto de la erosión de las bases imponibles y el desplazamiento de los beneficios para evitar la tributación.  Por otra parte, se destacan los elevados gastos tributarios (en torno a un 30% de la recaudación potencial). En el documento sintéticamente se dice hay que partir de la economía y luego, ver el gasto público.

De esta forma, se deberán determinar los ingresos públicos y los impuestos. Allí, se afirma el papel fundamental del impuesto a la renta personal como mecanismo para reducir la desigualdad.

Entiendo que siempre y cuando se analiza el sistema tributario se debería analizar en forma conjunta el gasto público del país y también lo que se conoce como gastos tributarios, que es el monto de ingresos que el Estado deja de percibir, al otorgar un tratamiento impositivo que se aparta del establecido con carácter general en la legislación tributaria, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, zonas o contribuyentes (ejemplos exenciones, deducciones de la base imponible, alícuotas reducidas).

Es muy importante estimar los gastos tributarios para aportar transparencia a la política fiscal, medir el potencial del sistema tributario y el desempeño de la administración.

Al igual que en los gastos tributarios, en el gasto público se torna imprescindible revisar en forma permanente la eficiencia del mismo y proponer las correcciones necesarias; siendo clave la transparencia de los mismos.

Estoy convencido que una de las formas de ser más eficientes en estos aspectos es transparentar los mismos, ya que ello es el mejor aliado para luchar contra uno de los principales males, que es la corrupción.

Resalto un reciente trabajo titulado: «La Lucha contra la corrupción en el Estado»[2] donde se dice que ningún país es inmune a la corrupción. El abuso de la función pública para beneficio propio merma la confianza de la población en el gobierno y las instituciones, socava la eficacia y la equidad de las políticas públicas, y malversa el dinero de los contribuyentes originalmente destinado a escuelas, carreteras y hospitales.

Allí se analizó más de 180 países y lo interesante del estudio es que se concluyó que los países más corruptos recaudan menos impuestos, ya que la gente paga sobornos para eludirlos, por ejemplo, mediante lagunas tributarias concebidas a cambio de coimas. Además, cuando los contribuyentes creen que el Estado es corrupto, la evasión impositiva se hace más probable.

En el estudio se dice que, globalmente, los gobiernos menos corruptos recaudan 4% más del PIB en ingresos tributarios, que los países en el mismo nivel de desarrollo que tienen los niveles más altos de corrupción.

Comparto totalmente este análisis señalando que enfrentar a la corrupción constituye un reto que requiere perseverancia en muchos ámbitos, pero que sin dudas tiene enormes dividendos más allá, lógicamente, del ámbito tributario.  Como se dijo en el estudio, es clave la voluntad política y un constante fortalecimiento de las instituciones para promover la integridad, mayor transparencia, la rendición de cuentas y cooperación internacional. 

Fuente: CIAT

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