Procedimiento tributario y régimen sancionatorio

Concepto 014700 / 2010-06-04 / Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Doctora
Lucy Jael Moncada Cristancho
Cota, Cundinamarca

Asunto: Radicación vía fax
Tema: Procedimiento tributario y régimen sancionatorio
Subtema: Prescripción de la acción de cobro

Respetada doctora Moncada:

En atención a su consulta, daremos respuesta en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, es decir que la respuesta no tiene carácter obligatorio ni vinculante, y no comprometen la responsabilidad del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Consulta.

  • A la fecha, ¿la declaración de PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO, procede tanto de oficio, como a petición de parte?
  • En caso afirmativo, ¿cando es a solicitud del interesado, quien o quienes están legitimados para invocar tal derecho, el propietario, el poseedor, un tercero etc.?
  • Cunado procede de oficio ¿es necesario que se dé un trámite especial y diferente a cuando es a petición de parte?
  • ¿Qué requisitos se deben exigir como anexos a la solicitud de prescripción, para que sea viable darle trámite a la misma?
  • ¿Que ocurre cuando el que solicita se de aplicación a dicha figura, no es propietario, toda vez que no ha sido posible el desenglobe del predio, y no puede anexar el Certificado de Libertad y Tradición del predio?
  • ¿Cuándo se procede de oficio por parte del Municipio, se debe agregar a las actuaciones, el Certificado de Libertad y Tradición del bien inmueble?
  • ¿Se puede decretar la prescripción de la acción de cobro, sobre obligaciones originadas por concepto de mejoras que existen dentro de un globo de terreno?
  • ¿Si no es posible ubicar al propietario de un terreno, igualmente es viable decretar la prescripción de los períodos fiscales que pesan sobre le inmueble?

Abordaremos el tema central de la consulta referido a la necesidad o no de contar con determinada calidad para elevar la solicitud de prescripción de la acción de cobro ante la administración y a continuación haremos algunas precisiones en relación con el proceso administrativo de cobro coactivo.

El artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, aplicable por remisión expresa del artículo 59 de la ley 788 de 2002, señala el término de prescripción que se predica de la acción de cobro coactivo administrativo y la autoridad competente (en relación con los tributos nacionales) para decretar la prescripción que puede ser decretada de oficio o a solicitud de parte.

ARTÍCULO 817. TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN DE COBRO. Artículo modificado por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002. La acción de cobro de las obligaciones fiscales, prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de:

  • La fecha de vencimiento del término para declarar, fijado por el Gobierno Nacional, para las declaraciones presentadas oportunamente.
  • La fecha de presentación de la declaración, en el caso de las presentadas en forma extemporánea.
  • La fecha de presentación de la declaración de corrección, en relación con los mayores valores.
  • La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión.
    Inciso 2o. modificado por el artículo 8 de la Ley 1066 de 2006. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, y será decretada de oficio o a petición de parte.

Encuentra este despacho que desde la norma tributaria no se exige una condición especial para suscribir una solicitud de prescripción.

Será necesario entonces acudir a las reglas generales que gobiernan las actuaciones administrativas contenidas en el código contencioso administrativo, tal como sigue:

ARTICULO 4o. CLASES PERSONAS QUE PUEDEN INICIAR ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS. Las actuaciones administrativas podrán iniciarse:

  • Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés general.
  • Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.
  • Por quienes obren en cumplimiento de una obligación o deber legal.
  • Por las autoridades, oficiosamente.

CAPITULO II.

DEL DERECHO DE PETICION EN INTERES GENERAL

ARTICULO 5o. PETICIONES ESCRITAS Y VERBALES. Toda persona podrá hacer peticiones respetuosas a las autoridades, verbalmente o por escrito, a través de cualquier medio.
Las escritas deberán contener, por lo menos:

  • La designación de la autoridad a la que se dirigen.
  • Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante o apoderado, si es el caso, con indicación del documento de identidad y de la dirección.
  • El objeto de la petición.
  • Las razones en que se apoya.
  • La relación de documentos que se acompañan.
  • La firma del peticionario, cuando fuere el caso.

Si quien presenta una petición verbal afirma no saber o no poder escribir y pide constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
Las autoridades podrán exigir, en forma general, que ciertas peticiones se presenten por escrito. Para algunos de estos casos podrán elaborar formularios para que los diligencien los interesados, en todo lo que les sea aplicable, y añadan las informaciones o aclaraciones pertinentes.
A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, autenticada por el funcionario respectivo, con anotación de la fecha de su presentación y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal del original y se devolverá al interesado. Esta autenticación no causará derecho alguno a cargo del peticionario.
(…)

CAPITULO III.
DEL DERECHO DE PETICION EN INTERES PARTICULAR.

ARTICULO 9o. PETICIONES. Toda persona podrá formular peticiones en interés particular. A éstas se aplicará también lo dispuesto en el capítulo anterior.

ARTICULO 10. REQUISITOS ESPECIALES. Cuando la ley o los reglamentos exijan acreditar requisitos especiales para que pueda iniciarse o adelantarse la actuación administrativa, la relación de todos éstos deberá fijarse en un lugar visible al público en las dependencias de la entidad.
Los funcionarios no podrán exigir a los particulares constancias, certificaciones o documentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la respectiva entidad.

De acuerdo con las disposiciones transcritas, encontramos que las normas generales tampoco exigen una calidad o interés especial para las peticiones en interés particular.

Ahora bien, toda vez que la prescripción debe ser decretada de oficio una vez se verifique el transcurso del tiempo bajo los presupuestos establecidos en el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional, resulta posible que la actuación de la administración sea promovida por cualquiera que tenga un interés particular en que se reconozca tal derecho.

Consideramos necesario hacer una breve referencia a los supuestos que nos ponen en presencia de la prescripción de la acción de cobro.

El artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional sujeta la prescripción a la existencia de una declaración tributaria o de un acto administrativo de determinación oficial de la obligación. Por ende, para que las entidades territoriales puedan contabilizar el término de prescripción en todos aquellos casos en que la normatividad vigente no exige la presentación de una declaración tributaria, como es el caso del impuesto predial, la administración municipal estará obligada a liquidar oficialmente el tributo mediante acto administrativo, dentro de los términos que el Estatuto Tributario establece para la determinación oficial del mismo (cinco años de acuerdo con el artículo 717 del ETN).

Agotada la etapa de determinación oficial del tributo, es decir, la constitución del título ejecutivo, y una vez ejecutoriado y en firme, empieza a contarse el término de prescripción de cinco años de que trata el artículo 817 del Estatuto Tributario Nacional. Dentro de éste termino, el acreedor debe notificar un mandamiento de pago que es la actuación con la que se da inicio al procedimiento de cobro coactivo. Si no lo hace, se presenta el fenómeno de la prescripción. De esta forma, lo que se prescribe es la facultad de la administración para iniciar el procedimiento administrativo de cobro coactivo.

Será necesario entonces establecer si en rigor el mandamiento de pago se notificó después de cinco años de la existencia del título ejecutivo (acto de determinación oficial en firme), o si una vez notificado han transcurrido más de cinco años a partir de la notificación del mismo.

Si lo que ocurre es una falta en la oportunidad de la administración para agotar la mencionada etapa de determinación oficial, ocasiona lo que desde ésta Dirección se ha llamado pérdida de la competencia temporal que jurídicamente implica que ante la inexistencia de un título ejecutivo que contenga la obligación, falte también el presupuesto necesario para iniciar la acción de cobro coactivo, es decir, que no habrá lugar a efectuar el conteo de los término de prescripción de que trata el artículo 817 del E.T.N.

En una y otra instancias (determinación y cobro coactivo) si ha ocurrido bien la pérdida de la competencia temporal, o la prescripción de la acción de cobro, el efecto frente al contribuyente o deudor es que no le es exigible la obligación con lo que quedaría liberado de su pago.

Hechas las anteriores precisiones, tenemos entonces que el presupuesto necesario para determinar si procede la solicitud de prescripción, es que una vez hecho el análisis de la documentación obrante en sus oficinas, la administración establezca que el paso del tiempo ha dado lugar a que opere dicho fenómeno y con él la extinción de la obligación tributaria en relación con determinados períodos, sin que tenga relevancia el hecho de que conste o no en la actuación un certificado de tradición y libertad del inmueble para ese solo efecto.

Finalmente, manifestamos que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ha señalado que “Lo regulado en el artículo 174 del Decreto Ley 1333 de 1986 reitera lo establecido en los artículos 4 de la Ley 14 de 1983 y 6 del decreto 3496 del mismo año, y en tal sentido puesto que la mejora en terreno ajeno tiene catastralmente la connotación y tratamiento de predio, se avalúa independientemente del terreno, dado que no pertenecen a la misma persona (premisa esencial en la definición de predio para catastro). A nuestro juicio, desde el punto de vista jurídico existe toda una discusión acerca de si la mejora tiene la calidad de predio para derivar de ello la obligación tributaria, con todo y que en la ley no está señalado ni el hecho generador como la propiedad o posesión de predios, ni el sujeto pasivo. Sin embargo, el asunto por sus dimensiones e implicaciones en materia fiscal para las entidades territoriales, se ha venido dando en la práctica de la manera descrita: se grava con impuesto predial todo lo que tenga registrado un valor de avalúo catastral en la base reportada por el IGAC.

Cordial saludo,

LUIS FERNANDO VILLOTA QUIÑONES
Subdirector de Fortalecimiento Institucional Territorial